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    ■推动教育法典化系列谈

    开栏的话

    2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出:“要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”

    全国人大常委会将研究启动教育法典编纂工作列入2021年度立法工作计划,教育部将推动教育法典化立法研究列入2022年工作要点。编制具有中国特色的教育法典,对推进我国教育治理体系和治理能力现代化,推进依法治教,进一步完善国家教育基本制度等具有重要意义。

    本版自今日起开设“推动教育法典化系列谈”栏目,邀请中国教育科学研究院教育法治与教育标准研究所副所长马雷军为学术主持人,针对教育法典的核心概念、立法逻辑、体系建构等约请专家进行深入探讨,希望引发广泛关注,有效推动教育法典研究和编纂工作。敬请您的关注和参与。

    《中华人民共和国民法典》是新中国第一部以“法典”命名的法律。什么是教育法典?为什么要教育法典化?如何教育法典化?上述问题需要我们针对教育法典编纂所涉及的关键问题进行深入、系统、持续的研究。《我国教育法典化的意义和路径》一文论述了我国教育法典化的重要意义、现实基础和编纂路径,为教育法典化提供了必要性和可行性的论证。

    主持人:马雷军

    当前,教育正面临前所未有的变革与挑战,教育体制改革的深度和力度不断加大,信息技术正在给教育带来革命性影响,终身学习、线上教育、校外培训等新领域、新问题、新现象不断出现。当前,教育治理体系需要作出系统改变,治理能力也需要整体提升。推进教育治理,关键在于构建完善定型、科学规范、系统高效、公平合理的国家基本教育制度,而教育立法是最重要的政策供给。

    2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出:“要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”全国人大常委会将研究启动教育法典编纂工作列入2021年度立法工作计划。教育部将推动教育法典化立法研究列入2022年工作要点。启动教育法典的编纂和研究工作,无疑为教育立法和制度建设、为教育法治实践和教育法学理论研究提供了难得的契机。

    教育法典化的重要意义

    法典化一般是指某一规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化。教育法典化是将教育领域的法律规范集中在一起,从教育和教育治理的基本原则、目标宗旨出发,按照一定的逻辑和方式组合编排,形成涵盖教育各方面及各领域的重要制度、体制机制、主要法律关系、主体权利义务的,具有内在联系的统一法律规则体系。

    一是有利于全面梳理整合现有教育法律法规。编纂教育法典,旨在确立教育领域根本制度、基本制度和重要制度的内容及其基本规则,建立一个自洽的、体系和结构完整的、逻辑统一的制度体系,既要确定哪些教育制度应当被纳入法典,以及在其中的地位作用和规范表述方式,又要解决现行制度规范之间的逻辑关系以及法律表述上的重复、缺失、结构失衡、概念不统一和矛盾等问题。我们可以通过编纂教育法典,系统研究上述问题,从而使教育各项基本制度按照重要程度在法典中得到合理安排,在法律框架内更为平衡、自洽。

    二是有利于全面研究教育领域综合性法律问题。编纂教育法典需要从教育要遵循的规律、原则出发,对教育制度和法律规范的全局性与整体性问题进行思考和设计。单项的教育立法固然重要,但由于缺乏整体性的立法统筹而出现了共性内容,如教育方针、原则、主体等,从而面临立法重复和相互之间缺乏逻辑自洽性的双重困境。编纂教育法典,既有利于弥补教育单行法之间存在的罅隙,增强法律制度的系统性、科学性,也有利于统筹考虑学校、社会、家庭教育,构建一个完整的、服务终身学习的教育体系制度框架。

    三是有利于全面推动教育制度改革创新。编纂教育法典,可以在现有教育法律的基础上进行整合,改革创新已有的法律依据;也可以从教育全局进行系统思考,改变零敲碎打、修修补补的方式,将改革实践的经验进行系统集成,更有利于实现与教育改革同步推进,增强改革的穿透力。

    四是有利于全面构建中国特色的现代化教育治理体系。编纂教育法典,有利于教育法律、制度研究的深化统筹,形成教育制度体系的中国方案。《中国教育现代化2035》提出,到2035年,我国要总体实现教育现代化。构建一部以新的理念、方法、技术和形态组织起来的,体现网络化、数字化、个性化、终身化特征的,有中国特色、系统完备的教育法典,将是中国教育现代化的里程碑。

    教育法典化的现实基础

    对照民法典的编纂,编纂教育法典也将是一个庞大、复杂的系统工程。教育领域可以法典化,是因为其已经具备了四个基础条件。

    一是教育领域已经形成较为完备的法律制度。这是教育法典化的首要条件。从教育立法数量看,目前颁布和实施的教育法律已有8部,还有1部与教育相关的国家通用语言文字法。这些教育法律包括综合性的教育法,规范专门教育领域的义务教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例和民办教育促进法,以及规范特定主体权利义务关系的教师法。学前教育法已经纳入立法规划,正在制定过程中。从教育立法领域看,家校协同育人的法律体系基本建成。《中华人民共和国家庭教育促进法》的颁布,建立了家庭教育的基本法律规范。从教育立法质量看,近5年义务教育法、高等教育法、民办教育促进法、教育法、职业教育法等已先后完成修订,学位条例、教师法正在修订过程中,所有现行教育法律都将处于根据实践要求完成修订的状态。现有法律总体与实践需要相适应,所以在教育法典编纂过程中不需要进行全面的修改或者补充,从而降低立法难度。

    二是教育法律规范之间已经具备一定的逻辑结构。这是教育法典化的内在条件。对照民法典的编纂,从民法通则到民法总则,都与合同法、物权法、侵权责任法等民事法律有明确的总分关系。在教育领域,教育法处于统领地位,规定了教育的基本原则、基本制度、基本权利义务关系等,事实上具备了基本法的功能。各部教育法律,多以教育法作为立法依据,围绕着国家教育权和公民受教育的权利义务构建了具体的法律规范体系。教育领域的法律形成了总则和分则结构,具备了整合的可能性,可以围绕基本原则、核心概念,以教育基本制度、基本关系为线索进行科学整理、系统构建。

    三是教育领域改革举措奠定了较好的实践基础。这是教育法典化的外在条件。党的十八大以来,按照坚持深化教育改革创新的总要求,教育领域开展了系统性的综合改革。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》后,党中央、国务院出台了系列改革文件,涉及学前教育、职业教育、教师队伍建设、教育评价等诸多方面。这些文件的出台和落地实施,解决了教育改革的顶层设计问题,标志着中国特色社会主义教育制度体系的主体框架基本确立,为教育法典编纂奠定了较好的实践经验和制度基础。

    四是立法机关和主管部门形成了高度共识。这是教育法典化的关键条件。从实践的角度看,教育立法的现实需求十分强烈,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了教育法律法规“六修五立”的目标。但受限于立法资源紧张等因素,到2020年距离这一目标还有较大的距离。2020年,十三届全国人大三次会议上,多位代表联名提出了关于编纂教育法典的议案,这一议案受到了高度重视,被列为年度重点议案。教育部对编纂教育法典的建议给予了积极回应并全力支持。完善中国特色社会主义法律体系的整体要求,与适应依法治教实践要求高度契合,共同促成了教育法典由理论设想转化为法治建设的实践目标。

    教育法典化的编纂路径

    教育法典的研究和编纂工作,应当是渐次展开、逐步深入的过程,需要立法机关统筹规划、安排,也需要进行有组织的系统研究、论证,从而形成明确的研究方向、良好的组织协调和可行的工作路径,将教育法典化工作由计划变为现实。

    首先,优先填补教育法律的空白。法典编纂不是全面创设法律规范,而应通过对现行法律条文的整合、归纳、补充和完善进行局部创新。因此,法典的编纂应当与单行法的完善同步进行。在学校教育、社会教育和家庭教育三大领域,在普通教育、职业教育、特殊教育等人才培养体系,优先完成有关教育法律的修订或者制定工作,尽快填补教育法律的空白领域,为教育法典编纂奠定坚实的基础。

    其次,系统整合实质编纂的路径。教育法典的编纂应当以习近平法治思想为指导,立足教育新定位,以构建服务全民终身学习的教育体系的法律制度为目标,对现有教育法律制度进行整合。这种整合是从结构上进行重新搭建,从内容上以学校教育为核心并涵盖社会教育、家庭教育、终身教育等领域,通过单项法律的修订或制定,以及适当将部分行政法规及部门规章的内容上升为法律规范,并在编纂过程中进行适当补充和创新,从而形成完整的教育法律规范体系。

    再其次,组织开展循序渐进的研究。教育法典编纂的研究应当制定中长期的规划,合理分布研究力量,确定研究重点。编纂研究应当拓宽视野、提升高度,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,着力研究教育法的基础理论问题。从构建服务全民终身学习的教育体系的目标要求入手,研究确定教育法典的体例框架。从构建统一的教育法律原则、规则特别是核心概念入手,研究教育领域各种法律概念的自洽和协调性。从解决新的教育问题入手,研究新型教育法律关系。在这一过程中,分类分层次归纳总结教育法典的问题清单、规则清单,最终形成有规划、有目标,可叠加、可互补的系列研究成果,为法典编纂奠定坚实的理论基础。

    (作者系教育部政策法规司副司长)

    作者:王大泉

    《中国教育报》2022年09月15日第6版 版名:理论周刊·教育科学

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